El acceso a Pelay (y a cualquier otra playa) debe ser libre y gratuito

No hay razones válidas que justifiquen el cobro de peaje por acceder al uso y disfrute de un bien público establecido como tal por la legislación vigente. La ciudadanía uruguayense debe exigir a sus autoridades municipales que deroguen esa disposición, que carece de sustento legal y establece una inequidad flagrante entre la ciudadanía.

Por AMÉRICO SCHVARTZMAN de EL MIÉRCOLES DIGITAL

En esta nota sostenemos que es imperioso derogar las disposiciones que permiten el cobro de un peaje por persona para ingresar al balneario municipal Banco Pelay –y por las mismas razones, a cualquier otra playa de río, como Paso Vera, La Toma o el futuro balneario de la Isla del Puerto–. Si en el caso de Banco Pelay, alguna vez tuvo alguna legitimidad en virtud de recuperar lo sufragado por el Estado en concepto de expropiación, o bien para solventar la realización del camino o el puente hacia el balneario, a casi cuatro décadas de la municipalización del lugar ha perdido toda razonabilidad. En su momento el cobro era por vehículo, y quien se acercaba a pie o en transporte colectivo, o incluso en bicicleta, no abonaba por ingresar al Banco Pelay.

Es cierto que varias gestiones se han “sentado sobre la caja” que implica el peaje para acceder a Pelay. No obstante ello no es razón legítima para seguir restringiendo el acceso, que conceptualmente constituye una afrenta a la ciudadanía –como se intenta explicar a continuación– y por otro lado es una fuente de privilegio inadmisible desde el punto de vista de la igualdad consagrada en nuestra Constitución.

Esta afirmación se basa en dos aspectos diferentes. El primero de ellos tiene que ver con un principio de dominio público que se encuentra consignado en el Código Civil de la República Argentina, principio que hace notoria la falta de legislación nacional y provincial que regule ese derecho de los ciudadanos. El segundo aspecto revela la inequidad manifiesta que resulta de la violación de ese principio a través de las disposiciones comunales, dado que mientras la mayoría de los ciudadanos que quieran acceder a las playas mencionadas deben pagar para hacerlo, hay quienes pueden hacerlo gratuitamente por poseer embarcaciones e ingresar desde el agua, de manera que el peaje establece una discriminación que se consolida como privilegio.

La ley y el acceso libre y gratuito

Ya en el Derecho Romano se decía que las riberas del mar estaban puestas por la naturaleza a disposición de todos y el Código de las Partidas mantenía que pertenecía, en común, a todos los seres vivientes[1]. Diversos países a través de su legislación protegen el acceso a espacios públicos litorales, tanto por razones ambientales como de incumbencia social. En España, una norma ejemplar que es la Ley de Costas (1988) inicia un proceso destinado a frenar el deterioro ambiental y reivindicar el dominio público por el uso y goce de todos los ciudadanos. En nuestra región, países como Chile[2], Brasil[3] o Uruguay[4] han tomado precauciones a través de la legislación.

En la Argentina, tanto declaraciones de principios como artículos de constituciones provinciales o incluso en leyes provinciales, toman nota de la importancia del acceso libre y gratuito a las playas de mar y de río; no obstante, como señala Guillermo Cicalese, no existe aún una movilización social suficientemente extendida y una toma de conciencia común que tenga como objeto resguardar los ámbitos territoriales públicos litorales. El Código Civil establece en su artículo 2340 inciso 4, que "quedan comprendidos entre los bienes públicos (...) Las playas del mar y las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las altas mareas normales o las crecidas medias ordinarias".

Es cierto que este principio no se encuentra suficientemente respaldado en la legislación vigente[5]. Esa es la razón por la que diferentes iniciativas parlamentarias procuran avanzar en ese sentido, y sendos proyectos que obran en el Congreso de la Nación[6].

Más allá de las leyes y normas, y de los proyectos modificatorios, las instancias interpretativas de la justicia suelen estar influidas por los poderosos y eficaces intereses en juego; pero siempre existen márgenes de actuación, por lo que se requiere equipos burocráticos y organizaciones sociales que estén en el conocimiento profundo y discusión de estos temas; incluso, que estas entidades tengan capacidad para intervenir en las arenas del Estado.

Todas estas consideraciones no pueden ocluir el hecho de que en el caso de Banco Pelay y Paso Vera (y ahora en la flamante concesión de La Toma, en la que se anuncia que en pocos días se instrumentará el pago de una entrada), la situación es atípicamente grave. ¿Por qué? Porque quien está amenazando, restringiendo o violando el principio consagrado en el Código Civil de derecho de acceso a los bienes públicos por parte de los ciudadanos, no son particulares en tanto propietarios de terrenos linderos con zonas ribereñas, sino el propio Estado Municipal, quien tras expropiar a los antiguos propietarios, se ocupa de lesionar ese derecho ciudadano, cobrando a quienes desean ingresar a las playas.

Conceptualmente, se trata de una situación inadmisible: el Estado, garante de los derechos, es quien se encuentra lesionándolos.

Un privilegio para pocos

El segundo aspecto que fundamenta la necesidad de derogar las disposiciones que posibilitan el cobro de un peaje por acceder a Banco Pelay tiene que ver con la manifiesta desigualdad que se genera a raíz de una situación que escapa a todo posible control o regulación.

Es ostensible que no todos los ciudadanos se ven sometidos a esta imposición. Aquellos vecinos de Concepción del Uruguay que poseen embarcaciones pueden acceder al principal balneario desde el agua, y de ese modo ingresar a las playas sin abonar el peaje por persona impuesto por el Estado Municipal.

Por vía negativa, podríamos decir que aquellas imposiciones establecidas por el ordenamiento legal se transforman en inequidades cuando no se asegura el acatamiento general a sus disposiciones. O por la vía positiva, y citando a Alfredo Palacios, "aquellas libertades consagradas por la ley se constituyen en privilegio cuando no existe un igual acceso a sus resultados".

Es evidente que no hay manera de instrumentar cabinas de peaje en las aguas del río, sobre las costas de las playas de Banco Pelay. Imaginar esa pretensión –cabinas de peaje en el agua, que detengan a cada embarcación que se aproxime a la orilla– permite mostrar, por la vía del absurdo, lo inadecuado, inadmisible e inequitativo que resulta el peaje por tierra.

Desventaja turística

La ciudad suele preciarse de los bienes que le prodigó la naturaleza, y algunos de ellos aparecen como un inapreciable tesoro para el desarrollo de Concepción del Uruguay como polo turístico. En este análisis no pretendemos avanzar sobre las más de dos décadas de improvisación e irresponsabilidad de gestiones de un mismo color partidario– sino solamente recordar lo evidente: que esas gestiones se dedicaron simple y mecánicamente a recaudar, apostando a la fácil pero autodestructiva estrategia de desentenderse de cualquier planificación a futuro, ya sea en cuanto a la posibilidad de algunas obras de infraestructura básicas que atenuaran la destrucción causada por las crecientes –como por ejemplo los espigones sobre los que durante tanto tiempo se habló– como en relación con la posibilidad de rellenar áreas del otro lado de la avenida, subdividir y concesionar zonas más amplias, promoviendo algún tipo de inversión privada de largo aliento.

¿Resulta necesario insistir en que los principales balnearios de la región y del país, son precisamente playas públicas en las que el acceso es gratuito, y en todo caso lo que se comercializa son servicios de diferente calidad y oferta, como sucede en Mar del Plata, en el balneario municipal de Colón, en Villa Gessel, o las playas argentinas, brasileñas y uruguayas de la costa atlántica?

Sostenemos que Concepción del Uruguay no despegará como polo turístico, mientras el Estado municipal tenga el fácil recurso de echar mano a los balnearios como elemento recaudatorio de nula inversión y de ingresos garantizados, que luego no se reinvierten en ellos ni en la (inexistente) política de desarrollo turístico. Como lo expresa un especialista en el tema –probablemente uno de los que más ha analizado la problemática del turismo en Concepción del Uruguay– mientras el Estado municipal no tome en cuenta que su rol es facilitador de la actividad y que le corresponde poner los recursos en la categoría de atractivos, con lo que el rédito vendrá como consecuencia del gasto de los turistas, no se podrá revisar la situación actual, que confunde los medios con los fines. La falta de planificación de los balnearios los subestima como atractivo turístico.

Derogar el peaje, un cuestión de derechos

En suma, si bien se pueden realizar muchas otras consideraciones, no debe dejar de apreciarse que la cuestión de fondo es un tema de derechos ciudadanos. En ese sentido es pertinente recordar que el año pasado la Asamblea de las Naciones Unidas declaró el derecho al agua potable y el saneamiento como un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos. Coherente con esta consagración, es necesario comenzar a proteger y garantizar el acceso de toda la población al uso y aprovechamiento racional del recurso agua. Un aspecto insoslayable es el de remover cualquier barrera que imposibilite el acceso del ciudadano común a las playas.

El agua es parte inescindible del ser humano, un elemento vital, y, por lo tanto, bien común. Nuestro país ratificó el Convenio Ramsar, por ley 23.919, en donde se sugiere que las aguas deben de pertenecer a los Estados en su dominio público. También se ha legislado sobre una ley general del ambiente -ley 25.675- y se ha dictado una ley de presupuestos mínimos de agua, mediante la ley 25.688. Entre las restricciones y limites al dominio privado el Código Civil argentino estableció el camino de sirga en el art.2369, que dice: "Los propietarios limítrofes con los ríos o con canales que sirven a la comunicación por agua están obligados a dejar una calle o camino publico de 35 metros hasta la orilla del río, o del canal, sin ninguna indemnización. Los propietarios ribereños no pueden hacer en ese espacio ninguna construcción ni reparar las antiguas que existen, ni deteriorar el terreno en manera alguna." Es una notable paradoja que esta garantía que el Código establece para los propietarios privados (y que a decir verdad, poco se cumple) sea violada en los balnearios públicos por el propio Estado Municipal.

Recapitulando, es hora de que el Estado Municipal reconozca a todas las playas como bienes del dominio público, estableciendo el derecho al libre acceso, para garantizar el efectivo uso y goce de esos espacios comunes por parte de toda la población. Por todo esto, deben derogarse las disposiciones que establecen los peajes a Banco Pelay, Paso Vera, La Toma y cualquier otro futuro balneario público. El acceso a las playas debe ser libre y gratuito.

Citas

[1] Fernando Osorio Páramo, citado en "Territorios críticos y propiedad privada de recursos turísticos valiosos”, Guillermo Cicalese (UNMDP), 2005.

[2] En Chile rige la Ley N° 1939, que en acuerdo con su Código Civil, entiende a las playas de mar, lago o río, como “bienes nacionales de uso público”. Esto implica que el dominio y su uso pertenecen a todos los habitantes de la nación.

[3] En Brasil el Código Civil establece que las playas marítimas o de río son “bens de uso comum do povo”. Para mayor garantía, la Ley 7.661/88, que regula el “Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro”, establece en su artículo 10: “As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidos por legislação específica”.

[4] La Ley Nº 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible de la República Oriental del Uruguay, sancionada en junio de 2008, establece en su Art. 6º inciso e: “Toda persona tiene derecho al uso común y general de las redes viales, circulaciones peatonales, ribera de los cursos de agua, zonas libres y de recreo -todas ellas públicas- y a acceder en condiciones no discriminatorias a equipamientos y servicios de uso público, de acuerdo con las normas existentes, garantizándolo a aquellas personas con capacidades diferentes”.

[5] No se puede soslayar que el artículo 2341 del Código Civil puede ser enarbolado para avalar la posibilidad de cobrar el acceso a las playas. Veamos: “Las personas particulares tienen el uso y goce de los bienes públicos del Estado o de los Estados, pero estarán sujetas a las disposiciones de este Código y a las ordenanzas generales o locales”. Al no existir en el orden jurídico vigente una prohibición expresa del cobro –entendiendo que en sí mismo implica una restricción al uso público– puede afirmarse que este vacío legal habilita las disposiciones vigentes. Pero, a su vez, a esto se le puede objetar el principio establecido en la Constitución Nacional, de que la reglamentación de los derechos consagrados en las leyes no puede ir en detrimento de esos mismos principios (véase el Art. 28 CN). En cualquier caso, lo que se afirma aquí no es que el cobro sea ilegal, sino que es ilegítimo. La propuesta es, precisamente, establecer que a partir del reconocimiento de este derecho, cualquier intento de cobro para acceder a las playas, sea ilegal. Vale recordar aquella vieja máxima de Raúl Scalabrini Ortiz, de que "todo lo que no se legisla explícita y taxativamente en favor del más débil, queda implícitamente legislado en favor del más fuerte”.

[6] Mencionaremos dos de ellas: un proyecto de ley de modificación del Código Civil, que propone establecer el acceso libre y gratuito (se puede consultar con el número de expediente 6628-D-2010) y sus autoras son las diputadas nacionales Nancy Gonzalez, Gloria Bidegain, Julia Acosta, Elena Chieno y Liliana Korenfeld. Otro proyecto, algo más añejo, es de autoría de los diputados Eduardo Macaluse y Héctor Polino, entre otros, y propone modificar el Código Civil para consolidar el dominio público sobre las playas de mar y río, asegurando "el acceso gratuito al público en general, sin perjuicio de los servicios pagos que otorgue a sus clientes". En este caso, la iniciativa obra bajo el número de expediente 6350-D-2005.

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