El Miércoles Digital Concepción del Uruguay – Entre Ríos
A raíz de lo sucedido en los campos de Etchevehere y en Guernica, el ex diputado provincial de Cambiemos José Antonio Artusi da su opinión sobre lo acontecido y hace una serie de propuestas al respecto.
(*) Por JOSÉ ANTONIO ARTUSI
Las tomas de tierras en áreas urbanas de nuestro país constituyen la manifestación visible de un problema estructural mucho más profundo: las dificultades o directamente la imposibilidad para acceder al suelo urbanizado por parte de sectores cada vez más amplios de nuestra sociedad, problema agravado a su vez por desequilibrios territoriales generados a partir de dinámicas económicas. Lo que no resuelven de manera eficaz ni el Estado ni el mercado lo resuelve, de la peor manera, la acción espontánea o inducida de familias desesperadas, en muchas ocasiones víctimas y rehenes de punteros políticos, organizaciones sociales y movimientos ávidos de utilizar las necesidades de los sectores más vulnerables de la población para satisfacer sus propios intereses.
Este problema de larga data parece complejizarse y agravarse en esta coyuntura ante el surgimiento de una preocupante escalada de episodios de usurpaciones de tierras no sólo urbanas sino también rurales, privadas o fiscales, protagonizadas por dirigentes cercanos al oficialismo que esgrimen argumentos disparatados y sólo cercenan las posibilidades de entablar un debate serio y racional sobre la cuestión.
Puede advertirse cierta inacción del gobierno nacional en ese sentido y la participación activa de movimientos políticos y sociales que les son afines, y aún de funcionarios públicos, por lo que la ciudadanía comienza a advertir que la inacción en este caso para prevenir o desalentar episodios de esta naturaleza sólo significa complicidad. En particular, las desafortunadas declaraciones del Sr. Presidente sobre el denominado “Proyecto Artigas” tampoco ayudan a clarificar la cuestión. Tal dislate no sólo es descabellado. También es reaccionario e irracional. Atrasa, política, económica, social, ambiental y tecnológicamente. Expresa un primitivismo clerical anti progresista que sólo puede significar frustración y decadencia.
La presencia efectiva del Estado para garantizar el goce de derechos constitucionales, entre ellos el de propiedad, es el reaseguro para la paz social, y un requisito imprescindible de cualquier proceso que comience a dar soluciones justas y duraderas.
El gobierno nacional debe reaccionar con premura y claridad frente a esta problemática, evitando las señales erráticas y contradictorias que lamentablemente ha dado, condenando y evitando la utilización con fines espurios de las legítimas demandas de quienes no tienen posibilidad de acceder a una vivienda, pero a la vez poniendo en marcha un conjunto coherente de políticas públicas que apunten a la resolución paulatina del déficit habitacional; que comience precisamente por atender los requerimientos más urgentes y prioritarios.
El acceso a la vivienda digna y adecuada constituye un derecho, inherente a la dignidad humana. Así lo legisla, además, el artículo 14 bis de la Constitución nacional incorporado en la reforma constitucional de 1957. A su vez, el derecho a la vivienda debe ser contemplado de manera integral y armónica junto a otros derechos económicos y sociales, en especial el derecho a un ambiente sano, equilibrado, y apto para el desarrollo humano, tal como lo dispone el artículo 41 a partir de la reforma de 1994.
Sin una política nacional de vivienda y hábitat, armónicamente inserta en una estrategia de desarrollo sostenible y de equilibrio territorial, no habrá solución definitiva a los conflictos generados por las tomas de tierras, y las acciones represivas serán absolutamente ineficaces e insuficientes para abordar esta problemática. Desde hace décadas, la falta de acceso efectivo de manera universal a una vivienda digna, junto a la privación de otros derechos económicos y sociales, junto a la distribución cada vez más regresiva del ingreso- agravadas ahora por la pandemia y por las inadecuadas respuestas del gobierno nacional - han adquirido tal magnitud, ensanchando las brechas sociales, que ha generado una segregación social que afecta la convivencia pacífica entre los ciudadanos y corroe las bases mismas de la democracia republicana.
El Estado moderno debe ser un instrumento de realización y progreso para el pueblo y no un mero espectador de los movimientos del mercado o de los actores sociales. Debe cumplir un papel activo en la consecución de mejores condiciones de vida para sus habitantes, garantizando la efectiva igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, más allá del lugar y las circunstancias en las que le tocó nacer a cada uno. Esas condiciones de vida están afectadas de manera significativa por la calidad del hábitat.
La vivienda precaria y su entorno generalmente degradado constituyen un eslabón fundamental en el círculo vicioso de la reproducción social del hábitat de la pobreza. Por el contrario, cuando las condiciones habitacionales mejoran, las familias y las personas se posicionan gradualmente para ir aumentando su capacidad de acceder a otros derechos sociales en el campo de la educación, el trabajo, la salud, la seguridad, etc.
Algunas cifras nos dan una idea de la enorme magnitud del problema que enfrentamos: Argentina tiene un déficit de vivienda de más de 4 millones de hogares, incluyendo un déficit cuantitativo de 1,3 millón de hogares y un déficit cualitativo de 2,7 millones de hogares. Este es el resultado de procesos complejos y de largo plazo, incluyendo una acción inadecuada del Estado, con proliferación y dispersión de organismos y programas, asignación de soluciones en forma discrecional y poco transparente, crecimiento de la irregularidad y escaso acceso al crédito. Nuestro país tiene 3 millones de hogares en situación de informalidad viviendo en áreas urbanas (Secretaría de Infraestructura Urbana, 2016). El 71% de las zonas de marginalidad se localizan en los 32 principales aglomerados urbanos del país (Informe Nacional Hábitat III, 2016). El RENABAP relevó más de 4.300 barrios populares (villas y asentamientos) en todo el territorio nacional (Registro Nacional de Barrios Populares, 2018).
En el Documento de Política Nacional Urbana publicado por el gobierno nacional en Diciembre de 2019 se señala con razón que “la ausencia del Estado en la planificación y la gestión territorial ha contribuido a la expansión urbana de baja densidad y a la consolidación de un mercado de suelo urbano caracterizado por la usurpación, la especulación y la desigualdad. La escasez de instrumentos que regulen el mercado de suelo, junto con instrumentos de gestión local ineficientes e instituciones debilitadas, han favorecido el desarrollo de ciudades desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente insostenibles. En las últimas décadas, el déficit habitacional en Argentina se ha incrementado, los mecanismos de acceso al crédito han resultado insuficientes y los asentamientos informales se han convertido en la principal estrategia de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores de menores ingresos.
Asimismo, el surgimiento de barrios cerrados no sólo da cuenta de un modelo de ciudad fragmentado socio-espacialmente, sino que su localización en áreas ambientalmente frágiles y vulnerables ha generado un alto impacto ambiental.
Frente a este escenario, los gobiernos municipales y provinciales presentan un conjunto de retos dirigidos a abordar la fragmentación socio-espacial existente, mejorar la integración urbana y generar condiciones equitativas en el acceso al suelo y la vivienda. Los principales desafíos a enfrentar consisten en:
i) Integrar los asentamientos a la trama urbana;
ii) Reducir el déficit habitacional existente;
iii) Mejorar la provisión de servicios básicos y la accesibilidad, junto con la regularización dominial, el mejoramiento del hábitat y la vivienda;
iv) Facilitar una planificación urbana eficiente que promueva el uso racional y sostenible del suelo y la optimización de recursos;
v) Establecer instrumentos fiscales que regulen el acceso al suelo y vivienda;
vi) Establecer políticas, instrumentos y marcos normativos sobre la utilización y aprovechamiento de suelo vacante y el parque habitacional existente; y
vii) Desarrollar mecanismos jurídicos, administrativos y económicos que garanticen el acceso al mercado formal de alquileres.”
En este sentido debe rescatarse el valor del Documento de Política Nacional Urbana como marco orientador del diseño de las políticas públicas, y como un instrumento valioso para reafirmar la importancia de la dimensión espacial y territorial en el proceso de su formulación. Consideramos por ende que debería ser considerado como tal por la actual administración, más allá de haber sido elaborado durante la gestión del Presidente Macri.
Los 3 primeros principios son particularmente relevantes para la cuestión que nos ocupa:
“I.- Equidad en el acceso a la ciudad: Las ciudades equitativas son aquellas que, mediante un abordaje integral del hábitat, garantizan el acceso a vivienda, infraestructura, bienes y servicios urbanos, sociales, culturales y ambientales para todos sus habitantes.
II.- Equilibrio territorial del sistema urbano y rural: Las relaciones funcionales sostenibles entre
las zonas urbanas y las rurales, así como la adopción de políticas que promuevan: la densificación de las ciudades; la conectividad territorial; la coordinación y cooperación administrativa; y el reconocimiento de la existencia de regiones con características geográficas y ambientales específicas, contribuyen a la cohesión y desarrollo territorial equilibrado.
III.- Integralidad en la lucha contra la pobreza y la desigualdad: Los asentamientos humanos demandan un enfoque integral entre las dimensiones económica, social, ambiental y espacial, este enfoque contribuye a la reducción de la desigualdad y la pobreza urbana y rural. Para lograrlo se requiere promover políticas e instrumentos que potencien la productividad, el emprendimiento y las oportunidades de empleo, de prosperidad y de mejores condiciones de vida.”
Con respecto a las propuestas que allí se indican, nos interesa especialmente enfatizar el valor de las siguientes:
- “Eje temático A: Gestión integral, planificación urbana y ordenamiento territorial
Lineamiento 2: Re- equilibrar el territorio e incentivar la consolidación de un sistema de ciudades prósperas. Para lograr la integración de las zonas urbanas de manera eficiente y sostenible es necesario contar con un modelo territorial administrativamente equilibrado, basado en un sistema de ciudades policéntricas interconectadas funcionalmente y amables con sus entornos inmediatos.” Cabe señalar aquí la necesidad de contar con políticas específicas para las ciudades intermedias y pequeñas, en línea con la promoción de las economías regionales y la búsqueda de estrategias innovadoras de desarrollo en diversas zonas del interior del país.
“Lineamiento 5: Perfeccionar instrumentos de control y regulación del mercado de suelo urbano. Para llevar a cabo, eficiente y equitativamente, la gestión, regulación y control del mercado del suelo, es prioritario generar normas e instrumentos que les permitan a los gobiernos establecer reglas del juego claras entre los actores públicos y privados, direccionar las inversiones en el territorio, frenar las prácticas especulativas y tener mejor control sobre la dispersión urbana.”
La vivienda precaria y su entorno generalmente degradado constituyen un eslabón fundamental en el círculo vicioso de la reproducción social del hábitat de la pobreza.
Los instrumentos que se detallan en este ítem aparecen como herramientas adecuadas para recuperar y reinvertir las valorizaciones del suelo que se generan como consecuencia de las acciones del Estado, financiando de esta manera el desarrollo urbano (bancos de tierras, sistemas de contribución por mejoras, captación y redistribución de plusvalías urbanas, etc.) y evitando a su vez la generalización de procesos de especulación inmobiliaria y de presencia de elevadas superficies de suelo vacante en áreas urbanas consolidadas.
- “Eje temático D: Acceso al suelo urbano y equidad sociohabitacional
Lineamiento 10: promover la integración socio urbana. Para promover la equidad socio-habitacional y el acceso al suelo urbano es fundamental garantizar el acceso a infraestructura y servicios urbanos, incentivar la integración de los asentamientos informales a través de la urbanización integral y promover mecanismos y alternativas de producción de hábitat social adecuadas a las características sociales, territoriales e identitarias de los mismos.”
El gobierno nacional no ha dado todavía señales claras acerca de las estrategias a adoptar para la implementación efectiva de los ambiciosos objetivos que se derivan de la ley 27.453 de 2018, que crea el régimen de regularización dominial para la integración socio urbana de las villas y asentamientos relevados en el marco del Renabap, incluyendo mecanismos adecuados de financiación. El reciente traspaso de la Secretaría de Integración Socio Urbana del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat al ámbito del Ministerio de Desarrollo Social da cuenta de la existencia de marchas y contramarchas en el gobierno, que deben dar paso a un rumbo claro, producto de amplios acuerdos sociales y políticos, que permitan comenzar a instrumentar programas y proyectos que forzosamente excederán el mandato de la actual gestión, y que deberán tener continuidad en el tiempo.
Con respecto al Plan Nacional de Suelo Urbano puesto en marcha por la actual administración consideramos que contiene algunos objetivos loables y estrategias a priori razonables, aunque claramente insuficientes. Nos preocupa, entre otras cuestiones, la capacidad efectiva de incidencia que tendrá en el diseño de las políticas públicas de suelo a todo nivel, nacional, local y provincial, en función de los recursos financieros con los que cuente y de la falta de herramientas normativas que lo tornen más eficaz. Alertamos en este sentido acerca del riesgo que se podría configurar por la discrecionalidad en la asistencia del gobierno nacional a favor de algunos municipios en detrimento de otros. Y recordamos la necesidad de avanzar en la sanción de una ley nacional de ordenamiento territorial que otorgue a provincias y municipios instrumentos concretos e innovadores de gestión del suelo, más allá de la autonomía de la que gozan por mandato constitucional. Deberían volver a analizarse los anteproyectos elaborados en el marco del Cofeplan, que podrían constituir un aporte indispensable para retomar un debate legislativo que avance en la sanción de una norma en esta materia.
“Lineamiento 11: garantizar el acceso a la vivienda. Para responder a las necesidades habitacionales de los sectores más vulnerables de la población es imprescindible formular políticas, planes y programas diversificados, integrales y articulados de vivienda en los distintos niveles de gobierno.”
La batería de instrumentos que se propone en este lineamiento es muy amplia, desde una ley nacional de acceso a la vivienda, hasta la diversificación de estrategias y modalidades para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada.
Cabe señalar que en el Informe de Gestión de la Secretaría de Vivienda del período 2015 – 2019 se incluye un diagnóstico del ecosistema de vivienda, algunas de cuyas consideraciones nos interesa mencionar: “El problema se concentra en los sectores más vulnerables, ya que el 60% del déficit corresponde a la población con menores ingresos. Tomando únicamente la demanda originada por el crecimiento vegetativo de la población, que es del 1%, deberíamos disponer de 200 mil soluciones al año para poder comenzar a impactar en alguna medida a reducir el déficit existente.
A partir de la libre disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (Fonavi), se creó el sistema de los planes federales, a través de los cuales el Estado ha insistido en financiar toda la oferta directa del mercado de viviendas sociales, generando un Estado meramente constructor. En muchos casos, bajo un sistema discrecional, clientelar, poco transparente, ineficiente y sin priorizar a las familias beneficiarias. El modelo consistía en un sistema de transferencias a las provincias y municipios para el financiamiento de soluciones habitacionales, que carecía de criterios de identificación y de segmentación de la demanda y de un sistema de recupero, para garantizar la reinversión en futuras soluciones habitacionales.
Asimismo, dichos proyectos no contemplaban los Estándares Mínimos de Calidad para la Vivienda de Interés Social, como la localización, la provisión de servicios e infraestructura básica y acceso a equipamiento social. Esto resultó en conjuntos urbanos construidos en la periferia, alejados de los servicios de educación, salud, transporte público y seguridad y primordialmente lejos de las fuentes de empleo, impactando directamente en la calidad de vida de los beneficiarios. Como complemento del FONAVI y de los planes federales, se creó en el 2012 el Programa de Crédito Argentino (Procrear). Dentro de su administración no había representantes de la política de vivienda, estando desvinculado de las iniciativas vigentes, lo que generó superposición de los recursos del Estado que atendían a públicos similares.
Así encontramos políticas públicas que promovieron un crecimiento no planificado de las ciudades, una inversión ineficiente de los recursos públicos y comunidades poco integradas e inclusivas, sin parámetros de solidaridad o equidad social sobre los sectores más vulnerables. Mientras tanto, el sector privado aportó soluciones para los sectores de mayores ingresos de la sociedad, siendo que no existían políticas que incentivaran la inversión del privado en sectores de medios y bajos ingresos. Asimismo, las graves y sucesivas crisis económicas que ha tenido nuestro país provocaron el colapso de los créditos hipotecarios que debieron ser salvados para recomponer las prestaciones, y al mismo tiempo, se afectó a la inversión privada, a las empresas constructoras y a cualquier esquema de ahorro previo para compra de vivienda. Observamos la inexistencia de crédito hipotecario sostenible, como también de un mercado privado de capitales activo en el financiamiento de soluciones habitacionales con esquemas de ahorro o de repago que resulten previsibles y sostenibles para escalar la cantidad de soluciones.”
Con respecto a los créditos hipotecarios para vivienda se señala en el mencionado informe que “con el objetivo de abordar los problemas de fondo y enfrentar el déficit de viviendas que solo aumenta hace décadas, la recuperación del crédito hipotecario en nuestro país fue un aspecto fundamental. Sabemos que el crédito hipotecario es la mejor herramienta para fomentar el acceso a la vivienda de los sectores medios, tal como lo han hecho en el mundo y en muchos países de la región.
Por ello, trabajamos con el objetivo de incorporar mayores recursos de la banca pública y privada expandir el crédito hipotecario en condiciones accesible para población de ingresos medios y medio bajos, en el marco de una política inclusiva y sustentable. Para esto a partir de 2016 pusimos en marcha el sistema UVA, modalidad que ha demostrado ser exitosa hace tiempo en países de la región como Colombia y Chile, de forma que el crédito hipotecario volvió a ser una opción para muchas familias que buscaban ser propietarios, como también para quienes querían ampliar su casa o mudarse a otra vivienda.
El sistema de crédito UVA consiste en una unidad de cuenta que permite otorgar créditos hipotecarios con cuotas ajustables, de valor semejante a un alquiler, lo cual permitió que aproximadamente 150 mil familias accedan a su vivienda en base a su ahorro y sus posibilidades reales de pagar las cuotas hipotecarias. El impacto de la crisis de 2018 y la posterior inestabilidad en las variables de la economía tuvieron efecto sobre el valor nominal de las cuotas de los créditos hipotecarios UVA. Ante ello, el Gobierno Nacional en esta instancia, tomó las medidas para proteger y acompañar a las familias que hicieron un esfuerzo muy grande por poder acceder al crédito luego de décadas de inexistencia de esa posibilidad.”
Lamentablemente es enorme el retroceso que se ha verificado en materia de créditos hipotecarios para viviendas, por lo que urge retomar la senda de la estabilidad macroeconómica y el establecimiento de reglas claras que permitan recuperar y afianzar esta herramienta.
Finalmente, como en muchos otros campos de las políticas públicas no se advierte en el sector de vivienda y hábitat un rumbo claro y estrategias definidas. El Poder Ejecutivo nacional pero también el Congreso tienen en esta materia numerosas asignaturas pendientes. Nuestro país carece de una ley nacional de ordenamiento territorial, el sistema de vivienda y hábitat tiene problemas y déficits normativos y de gestión que han sido mencionados, numerosos programas y proyectos están amparados en meras resoluciones y decretos, y la articulación en general de las acciones entre los diferentes niveles de gobierno deja mucho que desear.
Cobran valor especialmente por ello algunas iniciativas parlamentarias que han presentado legisladores de la Unión Cívica Radical y de Juntos por el Cambio (proyectos de ley nacional de acceso a la vivienda, de generación de suelo urbanizado en ciudades de menos de 300.00 habitantes, de promoción de la construcción de viviendas promovidas, de impuesto al valor del suelo libre de mejoras, etc.). Esos proyectos están básicamente dirigidos a facilitar el acceso al suelo con destino a vivienda. Pero no hay que descuidar la dimensión del trabajo remunerado.
La política de vivienda debe incluir espacios para actividades económicas, dentro o fuera de las parcelas; espacios destinados a actividades productivas, comerciales, o de servicios. Huertas, talleres, oficinas, locales, espacios para tele trabajo, etc.. Por otro lado, hay un enorme potencial para generar riqueza y empleos genuinos en la agricultura urbana y periurbana. No se necesita usurpar ningún campo ni matar ninguna oveja. Existen numerosos predios fiscales que podrían destinarse a tal fin, en el marco de un plan serio. Los municipios, con ayuda de las provincias y de la Nación, podrían generar sus propios bancos de suelo, tanto para vivienda y hábitat como para actividades económicas. Y el suelo privado ocioso en áreas consolidadas debe movilizarse para fines útiles a través de los mecanismos propuestos en algunos de los proyectos mencionados.
Argentina necesita una verdadera política nacional urbana, que incluya el ordenamiento territorial, la vivienda y el hábitat. Las políticas habitacionales, tradicionalmente relegadas en el concierto de las políticas públicas, deben tener la jerarquía que corresponde, dado que pueden aportar de manera significativa al logro de una sociedad más justa, democrática y sostenible. Para ello hacen falta debates respetuosos y racionales, convocando de manera amplia a la participación de los actores sociales, económicos y políticos involucrados, como modo de búsqueda de acuerdos sólidos que permitan afianzar la legitimidad y la eficiencia de las estrategias que se implementen.
(*) Diputado provincial de Cambiemos.
(**) Artículo publicado en su cuenta de Facebook.
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